საქმიანობა (აქტივობა) აერთიანებს მოსამართლეთა შერჩევის კრიტერიუმების პრაქტიკაში დანერგვას, საქმიანობის პერიოდული შეფასების სისტემის დახვეწასა და მოსამართლეთა დაწინაურების კრიტერიუმების შემუშავებასა და დანერგვას. სამივე მათგანი თავისი არსით იმდენად მნიშვნელოვანია, რომ მიზანშეწონილად არ მიგვაჩნია მათი ერთი აქტივობის (საქმიანობის) ქვეშ გაერთიანება. ამასთან, ბუნდოვანია, რა იგულისხმება მოსამართლეთა შერჩევის კრიტერიუმების პრაქტიკაში დანერგვასა და საქმიანობის პერიოდული შეფასების სისტემის დახვეწაში, და იგულისხმება თუ არა ამ უკანასკნელში იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მიერ 2011 წლის 27 დეკემბრის გადაწყვეტილიებით[1] დამტკიცებული მოსამართლეთა საქმიანობის ეფექტიანობის წესის დახვეწა.
მოსამართლეთა შერჩევის კრიტერიუმების პრაქტიკაში დანერგვა
მოსამართლეების შერჩევასა და მათ შემდგომ კარიერულ სვლას მოსამართლეთა სტატუსის შესახებ ყველა საერთაშორისო დოკუმენტში გადამწყვეტი მნიშვნელობა ენიჭება. „მოსამართლეთა შერჩევისა და მათი სამომავლო კარიერის შესახებ გადაწყვეტილებები უნდა ეფუძნებოდეს კანონით ან კომპეტენტური ორგანოს მიერ წინასწარ დაწესებულ ობიექტურ კრიტერიუმებს. ამგვარი გადაწყვეტილებები უნდა მიიღებოდეს დამსახურების და მოსამართლის კვალიფიკაციის, უნარების და შესაძლებლობების გათვალისწინებით, რაც აუცილებელია კანონის საფუძველზე საქმეების განსახილველად და რაც უზრუნველყოფს მოსამართლის ღირსების დაცვას[2]“.
ორგანულ კანონში „საერთო სასამართლოების შესახებ“ 2017 წლის 8 თებერვალს შესული ცვლილებით,[3] მოსამართლეები შეირჩევა ორი ძირითადი კრიტერიუმის – კეთილსინდისიერებისა და კომპეტენტურობის – საფუძველზე და განსაზღვრულია ამ კრიტერიუმების შემოწმების მახასიათებლები, თუმცა აღნიშნული ცვლილებებით გათვალისწინებული შერჩევის კრიტერიუმები და მოსამართლეობის კანდიდატთა შეფასების წესი კვლავ ვერ აკმაყოფილებს ობიექტურობის და გამჭვირვალობის მოთხოვნას და იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრებს აძლევს სუბიექტური გადაწყვეტილების მიღების შესაძლებლობას[4].
კანდიდატების კომპეტენტურობის კრიტერიუმით შეფასებისას ქულათა სისტემა გამოიყენება, მაშინ როდესაც, კეთილსინდისიერების კრიტერიუმი ქულებით არ ფასდება და, შესაბამისად, საბჭოს უტოვებს ფართო დისკრეციას და სუბიექტური შეფასების შესაძლებლობას, რამდენადაც კანონით დადგენილი შემოწმების მახასიათებლებით არ დგინდება, თუ რაზე დაყრდნობით ამოწმებს და როგორ ასაბუთებს შემფასებელი კონკრეტულ კრიტერიუმს. ეს სერიოზულ პრობლემას ქმნის იმ კუთხითაც, რომ საქართველოს ორგანული კანონის, „საერთო სასამართლოების შესახებ“, 35-ე მუხლის მე-12 პუნქტის შესაბამისად, „მოსამართლის ვაკანტურ თანამდებობაზე გასამწესებლად კენჭი ეყრება მხოლოდ იმ მოსამართლეობის კანდიდატს, რომლის კეთილსინდისიერების კრიტერიუმით შეფასებისას საქართველოს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს სრული შემადგენლობის ნახევარზე მეტი მიიჩნევს, რომ მოსამართლეობის კანდიდატი აკმაყოფილებს ან სრულად აკმაყოფილებს კეთილსინდისიერების კრიტერიუმს, ხოლო კომპეტენტურობის კრიტერიუმით შეფასებისას ამ კრიტერიუმის მახასიათებლების მიხედვით მოსამართლეობის კანდიდატის მიერ მოპოვებულ ქულათა ჯამი ქულების მაქსიმალური რაოდენობის არანაკლებ 70 პროცენტია“. შესაბამისად, კანდიდატი, რომელიც კეთილსინდისიერების კრიტერიუმს ვერ დააკმაყოფილებს, ვერ გადადის კენჭისყრის ეტაპზე და კონკურსს ეთიშება გასაჩივრების უფლების გარეშე, რამდენადაც უზენაესი სასამართლოს საკვალიფიკაციო პალატაში საჩივრდება მოსამართლის თანამდებობაზე 3 წლის ვადით ან უვადოდ გამწესებაზე უარის თქმის შესახებ საქართველოს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს გადაწყვეტილება, ხოლო იმ კანდიდატების მიმართ, რომლებიც კენჭისყრის ეტაპზე არ დაიშვებიან, საბჭო უარის შესახებ გადაწყვეტილებას არ იღებს.
საქმიანობის პერიოდული შეფასების სისტემის დახვეწა
სამოქმედო გეგმაში არსებული ზემოაღნიშნული ჩანაწერი ორაზროვნებას იწვევს, იმიტომ რომ გაურკვეველია, რა იგულისხმება საქმიანობის პერიოდული შეფასების სისტემის დახვეწაში - მხოლოდ 3-წლიანი ე.წ. გამოსაცდელი ვადით დანიშნული მოსამართლეების პერიოდული შეფასების სისტემის, თუ ყველა მოქმედი მოსამართლის საქმიანობის ეფექტიანობის პერიოდული შეფასების სისტემის დახვეწა.
კანონით დადგენილია მხოლოდ 3-წლიანი ე.წ. „გამოსაცდელი ვადით“ დანიშნული მოსამართლის შეფასება, თუმცა არაფერია ნათქვამი მთლიანად საერთო სასამართლოების მოსამართლეთა საქმიანობის ეფექტიანობის პერიოდულ შეფასებაზე. იუსტიციის უმაღლესი საბჭო 2011 წლიდან, საკუთარი გადაწყვეტილების საფუძველზე აფასებს მოსამართლეთა ეფექტიანობას და ამ შეფასების შედეგებს იყენებს მოსამართლეთა დაწინაურების პროცესში. თუმცა, როგორც ზემოთ ვახსენეთ, ამ საქმიანობის განხორციელებისათვის შესაბამისი საკანონმდებლო საფუძველი არ არსებობს, რაც თავის მხრივ პრობლემურია, მოქმედი წესი კი, მოსამართლეთა შეფასების საერთაშორისოდ აღიარებულ სტანდარტებს ვერ პასუხობს და ინდივიდუალური მოსამართლის დამოუკიდებლობის ხელყოფის რისკებს შეიცავს, რამდენადაც ორიენტირებულია არა ინდივიდუალური მოსამართლის, არამედ მთლიანად სასამართლო სისტემის შეფასებაზე და ეფუძნება შეფასების არა ხარისხობრივ, არამედ რაოდენობრივ კრიტერიუმებს[5].
თუმცა თუ გავითვალისწინებთ იმას, რომ აღნიშნული საქმიანობა მხოლოდ 3-წლიანი ე.წ. „გამოსაცდელი ვადით“ დანიშნულ მოსამართლეთა შეფასების სისტემას გულისხმობს, გამოსაცდელი ვადით დანიშნული მოსამართლის შეფასების პროცესის, ორგანული კანონით დადგენილი მარეგულირებელი ნორმები, არ შეიცავს საკმარის გარანტიებს მოსამართლის შეფასების პროცესის ობიექტურობისა და გამჭვირვალობისთვის, ხოლო იუსტიციის უმაღლესი საბჭო ამ მოსამართლეებს იმგვარად აფასებს, რომ არ აქვს მიღებული შეფასების პროცესის დეტალურად მომწესრიგებელი კანონქვემდებარე აქტი.
ამ მხრივ მნიშვნელოვანია ევროპის მოსამართლეთა საკონსულტაციო საბჭოს განმარტებაც, რომლის მიხედვითაც, გარკვეული ვადით დანიშნული მოსამართლეების შეფასება უნდა ემსახურებოდეს სასამართლო ხელისუფლების გაუმჯობესებას, მოსამართლეთა ინდივიდუალური შეფასების უმთავრესი პრინციპი კი უნდა იყოს სასამართლო ხელისუფლების მიმართ სრული პატივისცემა. როდესაც ინდივიდუალური შეფასება გავლენას ახდენს მოსამართლის დაწინაურებაზე, ხელფასსა და პენსიაზე, ან შესაძლოა გავლენა იქონიოს მოსამართლის თანამდებობიდან გათავისუფლებაზეც კი, წარმოიქმნება საფრთხე, რომ მოსამართლე, რომელსაც აფასებენ, საქმეს ფაქტებისა და კანონის საკუთარი ობიექტური ინტერპრეტაციის მიხედვით კი არ განიხილავს, არამედ იმის გათვალისწინებით, თუ რა დააკმაყოფილებდა შემფასებელს[6].
2017 წლის 14 – 15 დეკემბერს გამართულ სამუშაო შეხვედრაზე, რომელშიც იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს, ევროპის საბჭოს და ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისის, ასევე, საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენლები და საერთაშორისო ექსპერტები მონაწილეობდნენ, მოსამართლეთა შეფასების რაოდენობრივ სისტემასთან ერთად, საქმიანობის ხარისხობრივი შეფასების დამატებაზეც იმსჯელეს. კანონის უზენაესობის მხარდაჭერის პროექტის (PROLoG) მხარდაჭერით შემუშავდა რეკომენდაციები მოსამართლეთა შეფასების სისტემის თაობაზე და საერთაშორისო ექსპერტის, ბატონ ალეშ ზალარის უშუალო მონაწილეობით ჩატარდა სამუშაო შეხვედრა, რომელსაც სასამართლო სისტემის წარმომადგენლებიც ესწრებოდნენ.
მოსამართლეთა დაწინაურების კრიტერიუმების შემუშავება და დანერგვა
საქართველოს ორგანული კანონი „საერთო სასამართლოების შესახებ“ ადგენს რაიონული (საქალაქო) სასამართლოს მოსამართლის სააპელაციო სასამართლოს მოსამართლედ დანიშვნის (დაწინაურების) შესაძლებლობას, თუმცა დაწინაურების კრიტერიუმების შემუშავებას საქართველოს იუსტიციის უმაღლეს საბჭოს აკისრებს. ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ საკითხის მნიშვნელობის გათვალისწინებით, მოსამართლეთა დაწინაურების კრიტერიუმი ნათლად უნდა განისაზღვროს კანონით[7]. დაწინაურების მკაფიო და ობიექტური კრიტერიუმების კანონმდებლობით დაუდგენლობა კიდევ ერთ მნიშვნელოვან ბერკეტს აძლევს იუსტიციის უმაღლეს საბჭოს.
პრაქტიკულად, იუსტიციის უმაღლესი საბჭო არ იყენებს დაწინაურების მექანიზმს და მის მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებებში ცალკეული მოსამართლის ზემდგომ ინსტანციაში გადაყვანისას, რომელიც თავისი არსით უთანაბრდება დაწინაურებას, საფუძვლად მხოლოდ საქართველოს ორგანული კანონის, „საერთო სასამართლოების შესახებ“, 37-ე მუხლს (მოსამართლის სხვა სასამართლოს მოსამართლედ კონკურსგარეშე დანიშვნის წესი) იყენებს, რომელზეც ვრცელდება საქართველოს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს რეგლამენტის[8] მე-131 მუხლის მე-11 პუნქტით დადგენილი კრიტერიუმები - „სააპელაციო სასამართლოს მოსამართლედ შეიძლება დაინიშნოს მოსამართლე, რომელიც თავისი კომპეტენციით, გამოცდილებით, საქმიანი და მორალური რეპუტაციით შეესაბამება სააპელაციო სასამართლოს მოსამართლის მაღალ წოდებას და აქვს რაიონულ (საქალაქო) სასამართლოში მუშაობის არანაკლებ ხუთი წლის გამოცდილება“, ხოლო მე-14 პუნქტით დგინდება ამ კრიტერიუმების შემოწმების მექანიზმი.
აღნიშნული კრიტერიუმები იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს რეგლამენტში 2015 წლის 19 ოქტომბერს განხორციელებული ცვლილებით დადგინდა. მანამდე მოსამართლეთა დაწინაურებას მიმართავდნენ დაწინაურების კრიტერიუმებისა და პროცედურის არარსებობის პირობებში. მიუხედავად იმისა, რომ დღეისათვის ასეთი კრიტერიუმები არსებობს, დაწინაურების პროცესი მაინც ხარვეზიანია, რამდენადაც არ არსებობს მოსამართლეთა შეფასების გამართული სისტემა და საბჭოს გადაწყვეტილებები დაუსაბუთებელია.
2017 წლის იანვარში, სლოვენიელმა ექსპერტმა ალეშ ზალარიმ, East-West Management Institute (EWMI), PROLoG, USAID მხარდაჭერით, საქართველოში მოსამართლეთა დაწინაურების შესახებ, რომელიც მოიცავს როგორც მოსამართლეთა დაწინაურების შესახებ საუკეთესო საერთაშორისო და ევროპული პრაქტიკის მიმოხილვასა და ანალიზს, ასევე, საქართველოში მოსამართლეთა დაწინაურების არსებული სისტემის და მარეგულირებელი ჩარჩოს შეფასებას, ანგარიში მოამზადა. ანგარიშში წარმოდგენილია რეკომენდაციებიც, თუ როგორ უნდა შეიქმნას მოსამართლეთა დამსახურებასა და კეთილსინდისიერებაზე დამყარებული დაწინაურების სისტემა.
საქართველოს უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარის მიერ წარმოდგენილ ყოველწლიურ ანგარიშში[9] ხაზი გაესვა მოსამართლეთა დაწინაურებისა და შეფასების მექანიზმის სრულყოფისა და საერთაშორისო სტანდარტებთან მისადაგების მნიშვნელობას. ანგარიშში ნათქვამია, რომ ევროპის საბჭოსა და ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისის მხარდაჭერით, 2017 წლის 14-15 ნოემბერს გაიმართა სამუშაო შეხვედრა, რომლის ფორმატშიც განიხილეს რეკომენდაციები, რომელთა მიხედვითაც, მოსამართლეთა შეფასების რაოდენობრივ სისტემასთან ერთად უნდა შემოიღონ მოსამართლეთა საქმიანობის ხარისხობრივი შეფასება. აქვე აღინიშნა, რომ იუსტიციის უმაღლესი საბჭო ამ დრომდე მუშაობს აღნიშნულ თემებზე.
დასკვნა: აქტივობა ამ ეტაპზე შესრულებულია 50%-ით, რადგან:
- ორგანულ კანონში, „საერთო სასამართლოების შესახებ“, შესული ცვლილებით განისაზღვრა მოსამართლეთა შერჩევის ორი ძირითადი კრიტერიუმი და ამ კრიტერიუმების შემოწმების მახასიათებლები, თუმცა შერჩევის კრიტერიუმები და მოსამართლეობის კანდიდატთა შეფასების წესი ობიექტურობის და გამჭვირვალობის მოთხოვნას კვლავაც ვერ აკმაყოფილებს;
- მოსამართლეთა კეთილსინდისიერების შეფასებისას დადგენილი შემოწმების მახასიათებლებით არ დგინდება, თუ რაზე დაყრდნობით ამოწმებს და როგორ ასაბუთებს შემფასებელი კონკრეტულ კრიტერიუმს;
- მოსამართლეთა საქმიანობის პერიოდული შეფასების სისტემის დასახვეწად და შეფასების რაოდენობრივ სისტემასთან ერთად საქმიანობის ხარისხობრივი შეფასების დამატებასთან დაკავშირებით, მომზადდა რეკომენდაციები;
- მოსამართლეთა დაწინაურების კრიტერიუმები ამ დროისთვის არც შეუმუშავებიათ და არც დაუნერგავთ;
[1] იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს გადაწყვეტილება 1/226 -2011. ხელმისაწვდომია: http://hcoj.gov.ge/files/pdf%20gadacyvetilebebi/gadawyvetilebebi%202011/226-2011.pdf [უკანასკნელად ნანახია 2018 წლის 24 მაისს].
[2] ევროპის საბჭოს მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაცია CM/Rec (2010)12 წევრი სახელმწიფოების მიმართ მოსამართლეთა დამოუკიდებლობის, ეფექტიანობისა და პასუხისმგებლობის შესახებ (17 ნოემბერი 2010წ.) პუნქტები 44-45. ხელმისაწვდომია: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&Ref=CM/Rec(2010)12&Language=lanEnglish&Ver=original&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383&direct=true [უკანასკნელად ნანახია 2018 წლის 24 მაისს].
[3] საქართველოს ორგანული კანონი „საერთო სასამართლოების შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილების შეტანის შესახებ. 08.02.2017 255-IIს. ხელმისაწვდომია: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/3536739#DOCUMENT:1; [უკანასკნელად ნანახია 2018 წლის 24 მაისს].
[4] კოალიცია „დამოუკიდებელი და გამჭვირვალე მართლმსაჯულებისათვის“, კვლევა - სასამართლო სისტემა: რეფორმები და პერსპექტივები. თბილისი 2017. ხელმისაწვდომია: http://www.coalition.ge/files/____________________________________________________.pdf [უკანასკნელად ნანახია 2018 წლის 24 მაისს].
[5] კოალიცია „დამოუკიდებელი და გამჭვირვალე მართლმსაჯულებისათვის“, კვლევა - სასამართლო სისტემა: რეფორმები და პერსპექტივები. გვ. 89. თბილისი 2017. ხელმისაწვდომია: http://www.coalition.ge/files/____________________________________________________.pdf [უკანასკნელად ნანახია 2018 წლის 24 მაისს].
[6] როგორც ევროპის მოსამართლეთა საკონსულტაციო საბჭოს დასკვნა №17, „მოსამართლეთა საქმიანობის შეფასების, მართლმსაჯულების ხარისხისა და სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობის პატივისცემის შესახებ“. CCJE(2014)2 – 2014. პუნქტი 6.
[7] ვენეციის კომისია CLD –AD 2014, პუნქტი 53. ხელმისაწვდომია: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)031-geo [უკანასკნელად ნანახია 2018 წლის 24 მაისს].
[8] იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს რეგლამენტი 1/208 – 2007 ხელმისაწვდომია: http://hcoj.gov.ge/files/pdf%20gadacyvetilebebi/gadawyvetilebebi%202007/208-2007.pdf [უკანასკნელად ნანახია 2018 წლის 24 მაისს].
[9] საქართველოს უზენაესი სასამართლოსა და საქართველოს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს თავმჯდომარის, ნინო გვენეტაძის ყოველწლიური მოხსენება საქართველოს მოსამართლეთა XXII კონფერენციაზე, 20.01.2018. ხელმისაწვდომია: http://www.supremecourt.ge/files/upload-file/pdf/samushao-angarishi2018.pdf [უკანასკნელად ნანახია 2018 წლის 24 მაისს].